養老金并軌致地方財政壓力大增

　　專家稱不會由地方承擔全部改革成本

　　□記者 李唐寧 北京報道

　　根據機關事業單位養老保險改革原則,各級財政需同時繳納養老保險金、職業年金,同時不降低當前工資水平。從已有的改革實踐看,這一設定將導致地方政府短期內面臨巨大財政壓力,同時,自收自支事業單位和差額事業單位的籌資難度大,只能等“并軌”來“接盤”。

　　挑戰 新增支出導致地方財政壓力巨大

　　1月14日,國務院公布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(簡稱《決定》)。未來,近4000萬機關事業單位工作人員將與企業員工一樣,繳納社會保險。根據相關規定,各級地方政府財政一邊負擔“老人”的退休金,一邊給“中人”和“新人”繳費。另外,為確保改革順利推進,《決定》還明確規定,機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上,應當為其工作人員建立職業年金。

　　在學術界看來,改革對地方財政將產生極大的考驗。在26日舉行的中國國際經濟交流中心第68期“經濟每月談”上,人社部社會保障研究所所長金維剛表示,改革以后地方財政的負擔問題肯定是存在的:“現在只是出了一個改革決定,實施細則還沒有出臺。出臺了以后再實行征繳。目前來講,肯定當期征繳的都需要用于當期支付,尤其是機關事業單位養老保險制度改革更多是靠財政,所以這一塊當期肯定不會有積累的,很快就會支付掉。”

　　金維剛表示,機關事業單位養老保險制度改革主要是靠財政支撐,改革首先涉及公務員,這一群體完全由財政供養,“不管是單位繳費也好,還是個人繳費也好,都要納入財政,個人通過工資制度的配套改革,相應把繳費的因素納入到工資結構里面,提高工資適當由財政承擔。由于各個地方的差異性比較大,特別是很多地方屬于吃飯財政,所以有些地方財政壓力肯定很大。”

　　事實上,改革前,機關事業單位的養老金不涉及現收的問題,但涉及現付,也就是財政需單列出一筆錢給機關事業單位人員發放退休金;改革之后,養老金制度就變成了一個現收現付制加積累制的混合制度,個人繳納基本養老保險的8%部分以及12%的職業年金成為財政支出的新增部分。

　　而機關事業單位一旦實施養老保險制度,可能發生的狀況可以借鑒企業養老保險基金建立的狀況。與1997年建立現行城鎮企業基本養老保險時一樣,機關事業單位養老保險改革一定會出現轉軌成本。“看城鎮企業基本養老保險運行近20年的結果——3萬億元的個人賬戶空賬,就可想象此次并軌后,機關事業單位養老保險必定會是空賬運行。”中國社會科學院世界社保研究中心副研究員張盈華表示:“空賬運行并不可怕,但是從長遠角度看,會留下很多問題。”

　　而根據《決定》的籌資機制部分,內容雖然并未對機關事業單位養老金資金來源進行詳細闡述,但財政買單的意圖已經非常明顯:各級政府應積極調整和優化財政支出結構,加大社會保障資金投入,確保基本養老金按時足額發放;同時,為建立職業年金制度提供相應的經費保障,確保機關事業單位養老保險制度改革平穩推進。

　　局勢 自收自支和差額撥款事業單位籌資困難

　　由于改革細則尚未出臺,對于各級政府來說,如何真正實現財政兜底依然還存在著諸多現實的困難和問題。對于經濟發展程度不同的省份,中央如何補助?對于許多差額撥款的事業單位而言,新增的職業年金繳費支出將形成較大的支出壓力,是財政部門增加撥款,還是由事業單位自行創收消化?

　　《經濟參考報》記者了解到,對于老齡化程度較高、機關事業單位人數較多、財政收入又相對較少的省份,資金支出壓力會明顯增大。

　　自上世紀90年代起,國內部分地區已經陸續開展了機關事業單位養老保險制度改革試點,但從實踐來看,改革仍處在“霧里看花”的狀態。在黑龍江省某市,試點區縣普遍遭遇基金虧空,一些地方個人賬戶資金早被花光,統籌賬戶資金長期不到位,養老保險資金池需要本級財政“注水”才能保障退休人員養老金足額發放。一位基層社保機構負責人表示:“統籌賬戶保險繳費的壓力實際落在區財政上,改革政策出臺前的退休人員開支不從基金支出,在職人員的養老保險卻交到基金,退休的錢還得區里掏。”

　　此外,由于一些自收自支事業單位和差額事業單位人員多,效益差,一些單位處在“半死不活”的狀態,在職職工開支尚難,更何況繳納養老保險,這部分困難單位員工的養老只能等并軌改革來“接盤”。上述負責人表示,一些自收自支的單位非常困難,甚至存在單位停繳的情況。個別單位200多人欠費十多年,欠款達到千萬以上,“現在只能是退休一個進來一個解決一個。全進來的話,匹配資金誰能拿得起啊?”

　　這一問題也引起學術界的擔憂。有專家表示,經過測算,養老金并軌的改革成本可能相當于全國一年的財政收入。如果由地方財力負擔所有改革成本,很可能造成“有錢執行,沒錢就難以執行”的局面。

　　社科院經濟系博士研究生陸明濤發表的《中國養老金雙軌制并軌改革的成本測算》顯示,假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度,2010年后的退休人員完全執行企業退休標準,則政府機關公務員補繳養老金約需3.9萬億元,事業單位工作人員補繳約需5.2萬億元,共計約9.1萬億元。而2010年全國財政收入約8.31萬億元。

　　有地方官員認為,如此高昂的改革成本,中央財力尚有壓力,地方財力更無力負擔,“東部經濟發達地區還可以。可像一些中西部地區,地方財政很不富裕,補繳養老金賬戶肯定承擔不了”。

　　減壓 專家:不會由地方承擔全部改革成本

　　對于改革可能帶來的財政壓力,決策層曾多次公開表態稱并無太大問題。人社部副部長胡曉義此前表示:“實際上,現在養老保險的基本制度模式是現收現付,部分積累,主要是代際贍養的模式,工作的一代繳費來供養已經退休的一代。所以實際上不完全是看上去那樣同時籌措兩筆巨額資金,而是可以做財務上的轉化。就現實財政能力而言,我們完全可以安排好現在的在職職工繳費和退休人員養老金發放,目前,財務安排上不存在問題。”

　　針對這一狀況,《決定》指出,建立健全基本養老保險基金省級統籌;暫不具備條件的,可先實行省級基金調劑制度,明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。

　　專家認為,財政的拮據可能使得養老保險并軌改革久拖不決,地方政府可能缺乏應有的主動性和積極性。因此,要應對養老保險并軌后帶來的短期財政壓力,必須多管齊下,努力開源節流。

　　中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南說,養老金雙軌制改革的思路很明確,“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負擔全部改革成本。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文也表示,本次養老金雙軌制改革是“頂層設計”全國一盤棋,“中央轉移支付會解決改革成本問題”。

　　金維剛也表示,解決這些問題,會通過中央財政轉移支付。另外,在職業年金方面,如果是財政供養的單位,單位繳費的8%是屬于記賬式的,并不是直接繳費的,只是在將來退休的時候才兌現,“這也是考慮到地方財政的壓力,所以當期繳費的時候,盡可能減少這方面當期的預算和支出。”