黨的十八屆四中全會提出,加強備案審查制度和能力建設,把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這為以法治方式規(guī)范紅頭文件提出了明確要求。從2011年開始,從中央到地方,開始了對紅頭文件的多次清理。與此同時,各地還紛紛出臺規(guī)范紅頭文件的行政規(guī)章,嚴格規(guī)范性文件的制定程序,從源頭上遏制紅頭文件的任性而為。

　　多地掀紅頭文件清理風暴

　　2010年10月,國務院出臺《關于加強法治政府建設的意見》,明確提出對不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求,與上位法相抵觸、不一致,或者相互之間不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,要及時修改或者廢止。據(jù)此,從2011年開始,全國各地掀起新一輪清理紅頭文件的熱潮。

　　2011年11月,安徽省合肥市政府法制辦組織開展了對市政府規(guī)范性文件的第四次清理工作。清理范圍為2010年12月31日前發(fā)布實施并繼續(xù)有效的285件規(guī)范性文件,以及2011年發(fā)布的46件市政府規(guī)范性文件,共計331件。

　　2013年11月,河南省政府辦公廳下發(fā)了“關于全面清理規(guī)章規(guī)范性文件的通知”。其中6種紅頭文件成清理重點。特別強調(diào)“與國務院和省政府關于取消、調(diào)整、下放行政審批項目決定不一致的,以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認定、認證、審定等形式,或以非行政許可審批名義變相設定行政許可的,違法設定行政許可收費或借實施行政許可變相收費的、含有地方保護、行業(yè)保護和壟斷,以及超國民待遇的內(nèi)容,或同一事項重復發(fā)文影響執(zhí)行效力的”等規(guī)范性文件,明確被納入到清理的范圍內(nèi)。

　　除了地方省市,國務院部委機關也投入到紅頭文件的清理大潮中。2015年4月底,住房和城鄉(xiāng)建設部對外宣稱,為更加有效地清理和規(guī)范招投標領域紅頭文件,從2012年到2015年這三年來,中央和地方的住建部門已分別清理出相關規(guī)章和規(guī)范性文件154件、4612件,未來還將定期清理并向社會公開,未公開的規(guī)范性文件一律不得作為行政監(jiān)管依據(jù)。

　　備案審查遏制紅頭文件任性

　　清華大學公共管理學院法學教授于安認為,清理并非治理紅頭文件亂象的治本之策,要從制度上有效規(guī)范其制定產(chǎn)生的程序才是“對癥下藥”。為此,對政府部門制定出臺的各種規(guī)范性文件,進行合法性審查及備案制度就成為必需。

　　從制度上限制約束紅頭文件產(chǎn)生的做法最早始于地方。2003年3月1日起正式施行的《安徽省行政機關規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》,要求縣級以上政府所屬各部門的規(guī)范性文件,在頒發(fā)前須報送同級政府法制部門進行合法性審查,未經(jīng)審查的文件不得頒發(fā)。此項規(guī)定在全國尚屬首次。

　　進入“十二五”之后,從中央到地方出臺紅頭文件制定程序規(guī)定的做法開始大熱。2011年8月《財政部規(guī)范性文件制定管理辦法(試行)》發(fā)布。2015年5月國土資源部宣稱在國務院各部委中,已率先建立規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度,以控制發(fā)文數(shù)量,落實中央關于簡政放權加快職能轉(zhuǎn)變要求。

　　2012年5月初,《吉林省行政規(guī)范性文件制定辦法》(征求意見稿)對外公布。2013年4月底貴州省政府辦公廳發(fā)布《關于進一步做好規(guī)范性文件制發(fā)工作的通知》,明確行政規(guī)范性文件要實施報送備案制度。隨后湖北、河北、深圳等省市也紛紛出臺了規(guī)制行政規(guī)范性文件的行政規(guī)章。

　　開門立法維護行政立法權威

　　2012年3月14日江蘇省泰州市發(fā)布的《規(guī)范性文件制定與備案管理辦法》,制作水準之高為業(yè)界稱道。泰州的辦法從規(guī)范文件的制定主體、制定流程、制定內(nèi)容等進行了全方位的規(guī)定。比如該辦法規(guī)定,依法可以制定規(guī)范性文件的行政機關,應當向社會進行公示；規(guī)范性文件進行清理后要向社會公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄；未列入繼續(xù)有效文件目錄的規(guī)范性文件,不得作為行政管理的依據(jù)。

　　中國政法大學副校長馬懷德分析指出,公開立法、開門立法是民主立法的重要舉措,也是保證行政立法權威嚴肅的關鍵。從以上地方、部委推出的規(guī)范性文件的制定規(guī)定來看,廣開言路、公開透明是其核心內(nèi)容。比如地方行政立法規(guī)劃、計劃公開；法規(guī)草案審議公開；起草公開；征求意見情況公開等,保證了規(guī)范性文件的合法權威及科學合理。

　　加強對紅頭文件的監(jiān)督管理

　　伴隨著地方省市及部委行業(yè)領域?qū)t頭文件的自律行為,進入2015年,對行政規(guī)范性文件進行有效規(guī)范開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定。

　　2015年3月15日生效的新立法法明確提出,沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù),地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應當提請本級人民代表大會或其常務委員會制定地方性法規(guī)。

　　2015年4月27日,最高人民法院正式發(fā)布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,規(guī)定:“公民法人或者其他組織請求人民法院―并審查行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件,應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的,也可以在法庭調(diào)查中提出。規(guī)范性文件不合法的,人民法院不作為認定行政行為合法的依據(jù),并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議,并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。”

　　9月初,國務院辦公廳發(fā)布《2015年立法工作計劃》,就做好國務院2015年立法工作提出意見。意見要求,要切實加強對紅頭文件的監(jiān)督管理,逐步減少行政規(guī)范性文件。意見提出,要調(diào)整立法中的一些現(xiàn)行做法,不再過度依賴審批、發(fā)證等行政管理方式。

　　對此,北京大學法學院教授姜明安分析指出,紅頭文件與法規(guī)、規(guī)章不一樣,對紅頭文件,現(xiàn)在沒有非常明確的界限。因此在2015年,從立法法修改、最高院出臺司法解釋以及國務院的立法工作計劃,都可以看出中央高層對于紅頭文件滿天亂飛的現(xiàn)象足夠重視,并且擬從制度層面去想辦法約束規(guī)范它。姜明安建議,制定行政程序法來規(guī)范紅頭文件,如果該法一下子無法制定出來,可以先搞行政程序條例。

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