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　　湖南臨武、黑龍江哈爾濱、四川萬源……最近，各地城管“肇事”頻繁，“解散城管”呼聲又起。解散并不現(xiàn)實(shí)，但如果不順應(yīng)民意“改弦更張”，城管執(zhí)法恐將面臨更大危機(jī)——

　　三輪車鏈條被城管剪斷，賣紅薯老人在哭泣。這張圖片拍攝于10年前，然而，10年后的現(xiàn)在，城管和小販對立關(guān)系并未得到緩解，甚至有進(jìn)一步激化的危險(xiǎn)。　　圖片來源:大河網(wǎng)

　　攤販之痛

　　2012年北京市“兩會”上，針對部分政協(xié)委員提出的城管執(zhí)法存在的問題，時(shí)任北京市副市長劉敬民回應(yīng)稱:“全國還沒有統(tǒng)一的關(guān)于城管的法規(guī)，城管一度成為調(diào)侃對象。但撤銷城管行不行?調(diào)研顯示，86%的市民不同意撤銷城管，認(rèn)為一旦撤銷會有更多問題。”

　　86%不同意撤銷城管，這是北京當(dāng)時(shí)的調(diào)研結(jié)果。一年多后的現(xiàn)在，如果再就“是否該撤銷城管”做調(diào)查，不知民意會發(fā)生怎樣的變化。

　　城管和攤販的沖突，幾乎每天都在發(fā)生，但之前似乎沒有哪個(gè)時(shí)段像最近這樣密集。最近十多天，沖突在各地頻繁發(fā)生，后果嚴(yán)重:

　　7月17日，湖南省臨武縣，瓜農(nóng)鄧正加在與城管沖突中不幸身亡。法醫(yī)遺體檢驗(yàn)初步判斷鄧正加顱內(nèi)有傷，當(dāng)?shù)鼐揭陨嫦庸室鈧ψ飳?名涉事城管實(shí)施刑事拘留。

　　7月18日晚7點(diǎn)，在黑龍江省哈爾濱市街頭賣西瓜的商販吳偉遭到了城管執(zhí)法人員痛打，頭破血流。記者就此事采訪城管局，該局局長首先對記者動手，其他工作人員見狀也跟著領(lǐng)導(dǎo)一起動手。

　　7月27日，針對網(wǎng)上“萬源城管人員打死賣菌學(xué)生”的傳言，四川省萬源市政府回應(yīng):“26日，賣松菌青年譚某與城管執(zhí)法人員發(fā)生抓扯，譚某身體左肩部軟組織擦傷。”譚某是萬源市第三中學(xué)的學(xué)生，今年高考報(bào)考了成都一所大學(xué)。因?yàn)榧彝ヘ毨В檬罴龠M(jìn)山撿松菌進(jìn)城賣，想籌集一點(diǎn)上大學(xué)的學(xué)費(fèi)，沒想到最終受傷住院。

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　　不更多羅列類似事件。“但凡有點(diǎn)能耐的，誰去當(dāng)小商小販?就這么點(diǎn)活路城管也不給?”這是網(wǎng)上比較有代表性的說法，也是當(dāng)事人得到廣泛同情的重要原因。從嚴(yán)格法治意義上說，如果擺攤真的違法了，“討活路”不是違法的合理理由。然而，即使真的違法，因?yàn)檫`法而讓百姓承受死傷的代價(jià)，也是一個(gè)文明社會法治所不能容忍的。

　　城管之痛

　　每有城管和攤販沖突發(fā)生，公眾和輿論無一例外站在后者一邊譴責(zé)前者。暴行必須受到譴責(zé)，也必須有人為此付出代價(jià)。不過，公允地講，在城管合法性和執(zhí)法手段“先天不足”的現(xiàn)實(shí)下執(zhí)法，城管也面臨著諸多無奈。

　　攤販不時(shí)被打死打傷，城管人員被傷害的新聞也不時(shí)見諸媒體。今年6月2日，廣州城管溫一明被幾名小販毆打，上衣被扯爛，一名女子還猛抓他的下體。據(jù)目擊的市民說，溫一明當(dāng)時(shí)只是對小販進(jìn)行勸離，結(jié)果小販就動手毆打他，還大喊“城管打人了”，其實(shí)整個(gè)過程中溫一明都沒有還手。而城管隊(duì)員被殺死的惡性事件，更是震驚國人:2006年，北京城管隊(duì)員李志強(qiáng)被小販崔英杰用刀刺死;2009年，沈陽城管隊(duì)員申凱、張旭東被小販夏俊峰用刀刺死。

　　直接面對最底層民眾，行使的又是最得罪人的行政處罰權(quán)，城管從“出生”那一天起，名聲似乎就沒有好過。“一個(gè)地方城管出事，全國城管跟著背黑鍋”，是這一行業(yè)真實(shí)寫照。事實(shí)上，相當(dāng)部分城管人員是帶著矛盾心理執(zhí)法的。一位城管隊(duì)員通過媒體表露了這樣的心跡:“有人占道經(jīng)營，交通堵得厲害，我們立即趕走了攤位，其實(shí)內(nèi)心也挺難過——這些攤位，是人家的養(yǎng)命錢吶，有些水果幾天賣不掉就會爛掉了!”對小販同情，但工作職責(zé)又讓他們無可選擇。

　　網(wǎng)民“芬芬_Grace”在網(wǎng)上表達(dá)了對城管的同情:“我也親眼看到過城管執(zhí)法，小販的高度不配合或出言不遜無形中會加大城管的焦慮，三番五次地循循誘導(dǎo)換來了口頭的承諾然后屢教不改，而市民的不斷投訴帶給他們強(qiáng)大的壓力，久而久之無形的壓力匯成了憤怒，進(jìn)一步激化矛盾，從而引發(fā)了流血沖突。”

　　城管隊(duì)員中，沒有編制的“臨時(shí)工”不少。“干警察的活兒，拿打工仔的錢”，是這些人的真實(shí)生活狀態(tài)。雖然，對于執(zhí)法人員來說，任何原因都不能成為暴力執(zhí)法的理由，但審視這樣一個(gè)傷害他人也被他人傷害的群體的執(zhí)法和生存境遇，對于城管和攤販互相理解，改變雙方尖銳對立，是有價(jià)值的。

　　沖突之源

　　針對暴力事件頻發(fā)，《人民日報(bào)》評論指出，城管暴力執(zhí)法的根本原因在于城管責(zé)任和權(quán)力的不匹配。

　　上世紀(jì)九十年代，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理問題日益迫切，但當(dāng)時(shí)城市管理權(quán)分散在不同職能部門手中，“都有權(quán)，但都不愿管事”。1996年10月1日，行政處罰法實(shí)施，其中第16條規(guī)定:“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”，確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度。這條規(guī)定成為城管制度產(chǎn)生的直接依據(jù)。根據(jù)當(dāng)時(shí)規(guī)定，城管行政處罰權(quán)模式是“7十1”，即城管執(zhí)法的范圍，包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、園林綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政處罰權(quán)，以及省級政府決定調(diào)整的其他領(lǐng)域行政處罰權(quán)。

　　然而，在行政處罰權(quán)相對集中后，環(huán)保、工商等部門把那些執(zhí)法難度大，并且不涉及自己核心利益的執(zhí)法權(quán)也轉(zhuǎn)移給城管，城管執(zhí)法難度越來越大。“政府部門把權(quán)力轉(zhuǎn)移給城管，這樣的轉(zhuǎn)移有效嗎?”這是城管執(zhí)法面對的第一個(gè)詰問。

　　同時(shí)，行政處罰法第16條規(guī)定“可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，可見，行使行政處罰權(quán)的只能是“行政機(jī)關(guān)”，而非任何其他主體。但直到現(xiàn)在，一些縣、區(qū)的城管部門仍非行政機(jī)關(guān)，有些是事業(yè)單位，有些甚至是臨時(shí)機(jī)構(gòu)。城管是否具有執(zhí)法主體資格，是它回避不了的又一疑問。

　　合法性“先天不足”，讓被執(zhí)法對象難以從心底對城管執(zhí)法認(rèn)同。而執(zhí)法手段的缺乏，又加大了執(zhí)法難度，為沖突埋下伏筆。關(guān)于執(zhí)法手段缺乏，下面的例子可見一斑。按照行政處罰法規(guī)定，城管可以暫扣小販物品，但沒有人身強(qiáng)制權(quán)，7月27日中央電視臺《新聞?wù){(diào)查》報(bào)道了廣州城管因此遭遇的一場官司:今年3月，城管隊(duì)員和小販李盛燕發(fā)生沖突，當(dāng)李盛燕扔出一個(gè)番石榴后，城管隊(duì)員敖大挺沖上前去做出了掐脖子的動作。事后，李盛燕將城管告上法庭，認(rèn)為城管涉嫌行政違法。敖大挺解釋說，自己是擔(dān)心李盛燕再有過激行為，想把她和水果刀隔離開，而李盛燕的代理律師則認(rèn)為，城管沒有任何人身強(qiáng)制權(quán)，敖大挺的行為超出了城管的權(quán)力邊界。不過，這名代理人也承認(rèn)，規(guī)定本身也有一些問題，“城管就根本不應(yīng)該有這種財(cái)產(chǎn)扣押的權(quán)力。如果沒有人身的這種控制的權(quán)力，他根本做不到的”，“不僅僅容易給小販帶來很大的傷害，其實(shí)我覺得給城管也容易帶來傷害，因?yàn)樗麄冞@種地位是很尷尬的”。

　　責(zé)任過重，權(quán)力有限。面對違法，不管不行;管，又沒有足夠的執(zhí)法權(quán)。權(quán)威性不足，手段有限，這是暴力沖突的根源。

　　存廢之爭

　　多年來，城管存廢是一個(gè)備受爭議的問題。每有城管的重大負(fù)面新聞出現(xiàn)，廢除的呼聲都會不絕于耳。

　　最近，“@陳秋雨”發(fā)的一條微博引發(fā)共鳴，被大量轉(zhuǎn)發(fā)，“城管一是替權(quán)力或資本拆人房占人地，二是驅(qū)趕街頭小販，其工作或傷天害理或充滿爭議。城管多臨時(shí)工且待遇低，也知在做萬人恨的事，卻受盡委屈仍堅(jiān)守崗位，非因崇高使命，為的是拆房占地后的賞賜，為了對弱者選擇性執(zhí)法敲詐小利。知惡卻踐行，見利而忘恥，城管是法制淪喪的產(chǎn)物!”

　　不過，反對的聲音同樣不少。“@北非”微博稱:“我堅(jiān)決不同意取消城管。你敢取消一個(gè)試試，便道絕對擺滿了小攤，行人肯定會被擠到行車道上。等天一擦黑，小攤收了你再看，一準(zhǔn)兒全是菠蘿皮竹簽子爛紙片等各種垃圾和臟水。”

　　“@李子”也在微博中表達(dá)了對城管取消之后管理真空的擔(dān)心。他認(rèn)為，取消之后，如果沒有妥善的替代辦法，一旦出現(xiàn)城市秩序混亂，不堪忍受混亂的居民會寧愿接受權(quán)力更大更不受控制的新城管，“目前的城管，經(jīng)過多年博弈，權(quán)力已經(jīng)受到相當(dāng)限制。推倒重來只是在浪費(fèi)時(shí)間，讓艱苦的博弈過程再來一遍，讓大家受二茬罪，吃二遍苦。”

　　7月25日發(fā)生在北京的事件，似乎為上述擔(dān)心添了證據(jù)。根據(jù)北京市有關(guān)部門通報(bào)，7月25日晚9時(shí)30分許，什剎海景區(qū)管理處工作人員在景區(qū)巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)一未成年女孩在路邊擺攤占道經(jīng)營。在糾正過程中，工作人員和女孩父親田先生發(fā)生口角爭執(zhí)，繼而發(fā)生肢體沖突，田先生和3名景區(qū)管理處工作人員受傷。在這一事件中，“肇事”的并非城管，而是什剎海景區(qū)管理處工作人員。這提醒我們:只要城市還需要管理，只要執(zhí)法者和被執(zhí)法對象之間存在利益沖突，那么，即使取消了城管，沖突仍會發(fā)生。

　　7月22日，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任楊小軍教授做客人民網(wǎng)時(shí)指出，城鎮(zhèn)化是未來發(fā)展方向，各種問題將集中在城市，城市管理的事情會越來越多，越來越重要。城管職能不會弱化消失，反而會強(qiáng)化。

　　未來之路

　　取消城管，至少目前看不現(xiàn)實(shí)。但惡性事件頻發(fā)提醒我們:城管，不改不行了。

　　不揣冒昧，筆者也提供一些改革的方向:

　　第一，讓城管執(zhí)法有充分的依據(jù)。

　　當(dāng)前發(fā)生的城管暴力沖突，起因多是暫扣小販的物品。暫扣到底合不合法?如果對方不同意甚至用暴力抗拒，城管該怎么辦?這些問題必須有清晰的答案，因?yàn)檫@是執(zhí)法的基本前提。遺憾的是，由于沒有統(tǒng)一的城市綜合管理法規(guī)，這些執(zhí)法基本問題竟無定論。

　　城管執(zhí)法，須有完整、合理的法律體系的支撐。立法部門應(yīng)及時(shí)制定相關(guān)的法律，對城管執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法手段、相對人救濟(jì)途徑等事關(guān)公民權(quán)益的重大問題作出規(guī)定。

　　其中，最值得考量的問題:既然扣押物品權(quán)力和人身強(qiáng)制權(quán)事實(shí)上不可分離，立法者就必須在下列兩種方案中擇其一:賦予城管部門人身強(qiáng)制權(quán);收回扣押物品的權(quán)力。從目前矛盾激化的現(xiàn)實(shí)看，后一種方案更可取;從長遠(yuǎn)看，“沒有了牙齒”執(zhí)法能否有力、有效，也不無疑問。然而，“一旦給了城管人身強(qiáng)制權(quán)，它會不會成了‘第二警察’?”這是公眾更大的擔(dān)心。如何抉擇，考驗(yàn)立法者智慧。

　　但有一點(diǎn)必須明確:無論是否被賦予人身強(qiáng)制權(quán)，暴力都不是城管執(zhí)法的正當(dāng)手段。不使用暴力不讓流血事件發(fā)生，是城管執(zhí)法不能再退的底線。

　　第二，讓“臨時(shí)工”走開。

　　城管出事，“臨時(shí)工”每每成為“替罪羊”。“臨時(shí)工”也代表執(zhí)法機(jī)關(guān)，企圖以“臨時(shí)工”逃避責(zé)任，注定不能得逞。這里更值得思考的是:“臨時(shí)工”執(zhí)法是否應(yīng)繼續(xù)下去?

　　盡管國務(wù)院文件再三明確規(guī)定“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”，“要按照《國家公務(wù)員暫行條例》和其他有關(guān)規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會符合條件的人員中擇優(yōu)錄用”，但除了北京等少數(shù)城市，多數(shù)地方都未按照這一規(guī)定辦理。處在城管執(zhí)法第一線的人員，基本不是公務(wù)員編制。城管執(zhí)法事關(guān)公民重大權(quán)益，而“臨時(shí)工”在執(zhí)法資格、執(zhí)法能力以及法律意識等多方面的欠缺，都注定了這些人執(zhí)法結(jié)果的不美妙。

　　南京市玄武區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)員趙陽曾接受《中國青年報(bào)》采訪，否認(rèn)城管“刻意招聘有劣跡的人”的傳言，但他也承認(rèn)，“由于管理混亂，有劣跡的人確實(shí)容易混入。在領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念里，‘有魄力’、‘敢打敢殺’的人更加適合當(dāng)城管，在執(zhí)法過程中效率更高。”有關(guān)部門應(yīng)把好“入口關(guān)”，防止有劣跡的人進(jìn)入城管執(zhí)法隊(duì)伍。

　　從現(xiàn)實(shí)看，讓“臨時(shí)工”以及有劣跡的人走開，從執(zhí)法主體上保證執(zhí)法的純潔性，極其必要。

　　第三，財(cái)政保證城管經(jīng)費(fèi)，杜絕城管吃“雜糧”。

　　各地城管隊(duì)伍發(fā)展迅速，多數(shù)地方經(jīng)費(fèi)采取差額撥款，不足部分通過罰款解決的方式。一旦機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、人員福利都和罰款多少掛鉤，執(zhí)法者也就有了罰款的沖動。當(dāng)務(wù)之急是徹底斬?cái)嗬骀湣]有了創(chuàng)收的任務(wù)和壓力，城管執(zhí)法會規(guī)范許多。

　　對一些地方財(cái)政來說，這可能意味著不小的壓力，但這件事能否落實(shí)，事關(guān)公民權(quán)益和社會和諧，再困難也別無選擇。

　　最后，城市管理的目的，尤其需要管理者反思。前幾天，《湖南日報(bào)》報(bào)道了80后城管李特事跡:在長沙市望城區(qū)，瓜農(nóng)擺攤占道，多次引發(fā)交通事故，上級要求取締，瓜農(nóng)不肯走。怎么辦?李特多次與領(lǐng)導(dǎo)溝通，決定由政府出資，幫瓜農(nóng)搭棚賣瓜，“叔伯們，進(jìn)棚里賣瓜吧!”

　　當(dāng)向善的力量來自制度，而不是來自個(gè)人素質(zhì)，李特這樣的好城管將不再可遇不可求。到那時(shí)，攤販和城管的關(guān)系，也將不再是水和火，而是水和魚。

　　(原標(biāo)題:城管：何去何從？)